Desde que las Fuerzas Especiales de Estados Unidos capturaron al presidente de Venezuela, Nicolás Maduro, en enero, un flujo constante de funcionarios y ejecutivos petroleros estadounidenses ha visitado Caracas. Volaron allí para hacer lo que generaciones de administradores coloniales y empresarios han hecho antes que ellos: gobernar, en efecto, otro país. Como informó el Times hace poco, el secretario de Estado Marco Rubio dirige a la presidenta interina, Delcy Rodríguez, mediante mensajes de texto y controla el acceso de su gobierno a sus propios ingresos petroleros. Ella le informa sobre posibles nombramientos, y él le dice a qué apparátchiks de Maduro purgar. Bajo la tutela de Rubio, Rodríguez abrió la nación a las empresas estadounidenses. Según el gobierno de Donald Trump, es demasiado pronto para hablar de elecciones democráticas; eso tendrá que esperar hasta que el sector energético de Venezuela sea estable y su economía se haya recuperado.
Esta relación asimétrica ha llevado a los observadores a recurrir a términos conocidos, aunque de algún modo anacrónicos: Venezuela ha sido descrita como el “régimen títere” del presidente Trump, como su “colonia”, como un protectorado estadounidense y un Estado cliente. El economista Carlos Mendoza Potellá, exasesor del banco central venezolano, sostiene que el país ha cedido su soberanía nacional. “Ya no somos una nación”, dijo. “Somos un territorio con algunos administradores delegados que implementan decisiones tomadas en el extranjero. ¿Quién decide? El emperador Trump, que tiene a su procónsul Marco Rubio”.
Sin embargo, ninguno de estos descriptores captura por completo el extraño estatus de Venezuela. En teoría, todavía tiene su propio gobierno, un territorio definido, una población estable y cierta capacidad para entablar relaciones con otras naciones, los cuatro criterios para ser un Estado consagrados en la Convención de Montevideo de 1933. No hay ninguna fuerza militar de ocupación de Estados Unidos (aunque unos 900 soldados estadounidenses están ayudando con la recuperación tras el terremoto). Al mismo tiempo, el gobierno de Rodríguez tampoco es exactamente autónomo. “Esta no es una nación ocupada”, dijo Javier Corrales, politólogo en el Amherst College, “sino que es una nación que esencialmente ha entregado muchos de sus activos económicos a Estados Unidos”.
Entonces, ¿qué es exactamente Venezuela ahora? ¿Es una nación soberana? ¿Es un nuevo territorio del gobierno de Estados Unidos? ¿Es algo intermedio?
La toma de control de Venezuela por parte de Estados Unidos refleja la mecánica de la nueva era imperial, en la que se ha vuelto cada vez más innecesario, inconveniente, costoso e ilegal para las grandes potencias declarar ocupaciones formales de Estados pequeños. Como demostraron las guerras en Irak y Afganistán, “los costos de la ocupación han subido drásticamente”, dijo Tom Long, profesor de relaciones internacionales en la Universidad de Warwick. Como resultado, las naciones poderosas han encontrado maneras de establecer el control sobre otros países sin reclamarlos de manera explícita.
Alguna vez se pensó que la soberanía de un Estado era una posesión indivisible e inmutable. Una nación la tenía o no la tenía. Hoy en día, la soberanía se parece más a “un paquete de derechos”, como lo expresó Long, que puede desglosarse, delegarse, comprarse, confiscarse y venderse. Los Estados pequeños subcontratan cada vez más elementos de gobernanza a potencias extranjeras y entidades internacionales: una empresa británica supervisaba las aduanas en Angola y Mozambique. Australia asumió las labores policiales en las Islas Salomón durante un tiempo. Muchas naciones han pedido a la ONU o al FMI que supervisen la seguridad del Estado, los impuestos y las funciones electorales cuando el gobierno nacional es demasiado débil para administrarlos. La Iniciativa de la Franja y la Ruta de China le da a Pekín influencia para dar órdenes a muchas naciones. Los países europeos renunciaron a elementos de su soberanía nacional cuando se unieron a la Unión Europea.
Estas concesiones se han visto tanto como una posible bendición para los Estados pequeños como una amenaza para su independencia. En Venezuela, Estados Unidos ha demostrado lo grande que puede ser ese riesgo. La fragmentación de la soberanía ha ayudado a revivir el colonialismo a la antigua bajo una nueva forma.
Los imperios del pasado se construyeron sobre la idea de que la conquista era el derecho divino de las grandes potencias. No había distinción legal entre la adquisición, la ocupación y la toma de control de un territorio extranjero. Los portugueses hacían lo que querían en Angola, y los británicos hacían lo que querían en la India. Se consideraba que los virreyes españoles enviados a gobernar las posesiones imperiales en el siglo XVI poseían el control sobre esas tierras y sus pueblos. Ejecutaron a los gobernantes indígenas y encarcelaron a quienes se oponían al régimen colonial. Cuando los estadounidenses arrebataron Filipinas a España, el papel del primer gobernador general allí se modeló a partir de su predecesor imperial, con pocos límites a su poder.
A finales del siglo XIX, a medida que los movimientos liberales y pacifistas impulsaban a los Estados a formalizar el derecho internacional, las potencias europeas buscaron eliminar la guerra al declarar ilegal la conquista. Para ello, definieron la soberanía nacional como una posesión inalienable. La ocupación pasó a entenderse como un fenómeno temporal distinto de la anexión permanente.
Al principio, Estados Unidos desafió esta tendencia, y se apegó a la idea colonial de que la adquisición de territorio extranjero también representaba la transferencia de derechos soberanos. Expandió su imperio a través de invasiones armadas de Cuba, México, Filipinas y Puerto Rico, aun cuando prometía llevar la libertad y la emancipación a dichos lugares. Solo una vez que Washington hubo consolidado sus posesiones internacionales, se adhirió a las nuevas leyes de la guerra. Los Convenios de La Haya de 1899 y 1907 restringieron los derechos de las potencias ocupantes y marcaron el supuesto fin a milenios de conquista abierta.
Pero eso no significó el fin de las tomas hostiles, como muestra la terrible historia del siglo XX. En cambio, como argumenta la académica en derecho Sharon Korman, las naciones poderosas idearon “equivalentes funcionales del derecho de conquista”: cosas como los regímenes títeres (pensemos en el sah de Irán), operaciones militares encubiertas que culminaban en golpes de Estado (Guatemala en 1954), narrativas falsas para justificar la “recuperación” de territorio perdido (la invasión de Ucrania por parte de Rusia) y toda una jerga de supuesta impermanencia, que describe las ocupaciones como poderes “interinos” o “en funciones”.
A principios del siglo XX, el gobierno de Roosevelt denominó sus intervenciones en América Latina como “sindicaturas fiscales”. Los estadounidenses administraban las aduanas en ocho naciones, lo que les daba el control efectivo sobre los asuntos económicos. Aunque el gobierno local permanecía en su lugar, los estadounidenses manejaban los fondos. Pero los funcionarios estadounidenses descubrieron que no podían controlar por completo las burocracias locales ni desarticular las redes de corrupción nacionales. Una máxima colonial sobre cómo sobrevivir bajo el dominio imperial circulaba por la región: Obedezco, pero no cumplo. “Cada una de las sindicaturas aduaneras de Estados Unidos fracasó en su intento de recaudar ingresos”, señalan los economistas Leticia Arroyo Abad y Noel Maurer.
Durante la Guerra Fría, tanto Estados Unidos como la Unión Soviética persiguieron diversas formas de ocupación y control encubiertos al brindar respaldo secreto a aliados extranjeros leales. Casi al mismo tiempo, la idea de que la soberanía es una posesión singular —o la tienes o no la tienes— comenzó a perder popularidad. El renombrado abogado internacional Hersch Lauterpacht escribió que la soberanía era de hecho “divisible, modificable y elástica”. La cuestión de cuándo y si un Estado se había apoderado de otro se volvió mucho más difícil de determinar: ¿un país perdía su soberanía solo con la presencia de tropas extranjeras sobre el terreno? ¿Bastaban otras formas de coerción?
Esta ambigüedad tenía un propósito estratégico, argumenta el académico en derecho Aeyal Gross: “Es precisamente la indeterminación sobre el estatus de un territorio (¿está ocupado?) lo que a menudo es una característica definitoria de la ocupación y en sí misma una característica importante de control”.
Venezuela es un ejemplo perfecto de esa ambigüedad. “Tanto Estados Unidos como el gobierno venezolano se benefician de la opacidad”, dijo Francisco Rodríguez, investigador sénior en el Centro de Investigación en Economía y Política. Desde la captura de Maduro, dijo, Venezuela se ha convertido en un protectorado estadounidense “en todo menos de nombre”.
Poco después de que Manuel Zelaya fuera elegido presidente de Honduras en 2005, según relata, el embajador de Estados Unidos, Charles Ford, lo invitó a almorzar. En una entrevista de historia oral de 2017 con el politólogo Oliver Stuenkel, Zelaya afirmó que Ford le entregó una lista de nueve individuos que podía considerar para puestos gubernamentales: tres nombres por ministerio, para que pudiera elegir entre ellos.
Ford describe esta afirmación como “totalmente falsa”. Dice que el objetivo de la comida era ver si Zelaya quería “expandir nuestra cooperación existente o poner fin a algunos programas actuales”. Ford y Zelaya coinciden en que el presidente nombró a su propio gabinete. Pero, independientemente de lo que haya ocurrido entre los hombres, Estados Unidos daba cientos de millones de dólares en asistencia cada año, y esa suma servía en parte para comprar influencia. “Básicamente, así funcionaban las cosas, porque tenías una asimetría de poder extrema”, dice Stuenkel, y añade que sus entrevistados, otros políticos, habían descrito dinámicas similares en toda la región.
En ese momento, académicos y funcionarios occidentales debatían cuándo y si la intervención extranjera podía estar justificada. En los últimos años, Estados Unidos había enviado tropas a Timor Oriental, Kosovo, Afganistán e Irak porque, como lo expresó un funcionario del Departamento de Estado, la soberanía no era “un cheque en blanco” para cometer atrocidades. Los teóricos políticos también escribieron sobre la “soberanía compartida” como un método para que los Estados fuertes y los organismos multilaterales ayudaran a los más débiles al fortalecer su economía, su política o su sistema judicial sin requerir el uso de la fuerza. En 2004, la politóloga Anne-Marie Slaughter argumentó que la “soberanía desagregada” reforzaría los derechos de todos los Estados al fomentar su cooperación.
Esta lógica inspiró a una gran cantidad de Estados a subcontratar elementos de gobernanza nacional. A menudo había razones prácticas para hacerlo: tal vez un país era demasiado débil para asegurar sus propias fronteras y elecciones, incapaz de luchar contra la corrupción. (Las tropas francesas ayudaron a Malí a restablecer la seguridad en 2013, por ejemplo). Tal vez se beneficiaría de las protecciones comerciales internacionales. “A medida que los recuerdos del colonialismo se desvanecen”, observó en 2002 Ramesh Thakur, académico y ex subsecretario general de la ONU, “la prominencia de la soberanía está disminuyendo en correspondencia”.
Si bien la soberanía desagregada pareció durante un tiempo una buena idea, sus peligros, sobre todo para los pequeños Estados, son ahora evidentes. Ha propagado estructuras legales y financieras extractivas, y ha permitido a las naciones poderosas aprovecharse de sus vecinos débiles. A fines del año pasado, por ejemplo, Marruecos obtuvo la aprobación de la ONU para su plan de controlar el Sahara occidental mediante la creación de una “región autónoma” en el territorio en disputa. China practica la “diplomacia de la trampa de la deuda”, en la cual presta miles de millones de dólares a naciones en desarrollo como Kenia e Indonesia para construir puertos, presas y vías de ferrocarril. Posteriormente, se convierte en propietaria de una parte de esos proyectos y condiciona la inversión futura a la obediencia. Por ejemplo: en 2017, Sri Lanka firmó un contrato de arrendamiento por 99 años para otorgarle a China el control sobre el puerto de Hambantota, financiado en su mayor parte con préstamos chinos. La magnitud de esta Iniciativa de la Franja y la Ruta superará con creces al Plan Marshall. Y funciona sin ocupaciones y sin las molestias que estas conllevan.
La desagregación de la soberanía también ha permitido la creación de zonas económicas especiales, ciudades chárter semiautónomas y puertos libres —exenciones territoriales a las leyes nacionales que constituyen los pilares de lo que la periodista Atossa Araxia Abrahamian llama el “globo oculto”—, a través de los cuales fluye ahora gran parte de la riqueza mundial. (Un edificio en Harlem designado como zona de comercio exterior, por ejemplo, almacena arte para los ricos). El gobierno de Trump parece tener especial afición por estos vacíos legales a la soberanía estatal: ha propuesto establecer zonas económicas especiales tanto en el este de Ucrania como en Gaza como parte de sus esfuerzos de paz.
Como sea que lo llamemos, el papel de Estados Unidos en Venezuela es resultado de esta evolución. El cambio de régimen y la ocupación formal ya no son necesarios cuando el cumplimiento y el control pueden imponerse desde lejos. Caracas es al mismo tiempo soberana y no soberana. Está ocupada y no lo está. Delcy Rodríguez parece haber entrado en un “pacto de coexistencia” con los estadounidenses, dijo Corrales. Ha concedido un grado significativo de autonomía nacional a cambio de la preservación del poder, o al menos su apariencia. Este es, por ahora, un acuerdo opaco y mutuamente beneficioso para ambos gobiernos, aunque no para los venezolanos privados de autodeterminación.
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